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　　1982年的一場無聲無息的土地“革命”

　　如果向人們提這樣一個簡單的問題：中華人民共和國何時實現(xiàn)土地國有化的？許多中國人或許會想當(dāng)然地回答：1949年10月1日。稍作思考之后，也許有人會這樣回答：農(nóng)村合作化以后。然而，這些答案都是錯誤的。正確的答案是：依照中華人民共和國的法律，從1949年10月1日到1981年，中國實行的是土地私有制；直到1982年，中國才宣布土地國有化，而且還限于城市范圍。細心的讀者或許會提問，1982年中國的土地國有化是通過什么程序完成的？事實上，這次將城市的私有土地改變?yōu)閲校⑽粗饝敉ㄖ獦I(yè)主，更未辦理任何征購、征用手續(xù)，只是修改憲法時在憲法中加了一句話，于是，一夜之間，中國城市的私人土地所有權(quán)，就象沒收戰(zhàn)犯、官僚、買辦資產(chǎn)階級的土地一樣，被收歸國有。隨后，國家又將國有化了的城市土地所有權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)高價出讓給私人，從而獲得巨額利潤。另一方面，國家又為了城市開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)，大量征用農(nóng)民的土地，于是農(nóng)民集體所有的土地就這樣變成國有土地了。本文將分析中國的憲法和法規(guī)中關(guān)于土地所有權(quán)規(guī)定的演變，藉此觀察土地制度從私有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲兄频倪@場無聲無息的土地“革命”。

　　一、土地所有權(quán)和土地制度

　　在德國，土地所有權(quán)被理解為土地所有者對土地的最廣泛和最絕對的權(quán)力。[1]中國理論界把這個西方社會對土地所有權(quán)的定義解釋為土地私有制的最完整、最典型的形式，即土地的業(yè)主可相對自由地使用和處置，同時土地高度商品化。[2]在德國，土地所有者對土地的最廣泛和最絕對的權(quán)力，是與土地的社會責(zé)任聯(lián)系在一起的。德國民法大典第903條對所有權(quán)的定義是：以不違反法律和第三者的權(quán)力為限制，物的所有人可以隨意處置其物，并排除他人的任何干涉。德國基本法第14條第3款也有相同的規(guī)定[3]。中國理論界則把土地所有權(quán)分解為4個權(quán)力的合成，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。[4]在中國，特別是在城鎮(zhèn)，人們習(xí)慣上將土地和土地上的建筑物合稱為房地產(chǎn)。房地產(chǎn)的所有權(quán)原本是不可分割的。德國民法大典第94條規(guī)定，土地上的房屋建筑從屬于土地，為土地所有權(quán)擁有者所有。但目前中國采行的規(guī)定是，建筑所有權(quán)與土地所有權(quán)分離，房屋建筑的業(yè)主不得擁有房屋所在地的土地。

　　根據(jù)土地所有權(quán)的歸屬不同，可以把世界上的土地制度簡略劃分為土地私有制和土地公有制兩大類型。有人以為，社會主義國家實行土地公有制，而資本主義國家則實行土地私有制，這是個錯誤的看法。北歐諸國真正實行了社會主義的經(jīng)濟社會政策和福利制度，但它們的土地制度是私有制；以色列是資本主義國家，而它實行的卻是土地公有制。即便在一個實行土地私有制的國家里，比如德國，土地中的相當(dāng)一部分也是公有的，即歸國家、州、市鎮(zhèn)或其他公眾團體所有。然而，不能因為這些國家有一部分土地屬于公有，就把它們的土地制度理解為公有制。中國農(nóng)村的土地大部分屬于村民集體所有。那么，土地的集體所有制究竟是公有制還是私有制呢？中國的官方意識形態(tài)把它模糊地解釋成準公有制，其實，按照民法典來認識，土地的集體所有制毫無疑問是私有制，因為它排斥集體成員之外任何其他第三者的所有權(quán)。一個股份公司的股東們是一個集體，一個土地繼承群體的成員們是一個集體，一個村莊的農(nóng)民同樣也是一個集體，其集體所有的土地是私有土地而不是公有土地。舉一個類似的例子，西方國家中的教會，特別是羅馬天主教會，是個很大的集體，它擁有大量的土地，而它的土地屬于私有土地。

　　二、從“耕者有其田”、“打土豪分田地”到中共1947年的“土地法大綱”

　　中華人民共和國成立之前，中國實行的是土地私有制，大多數(shù)土地屬于私人所有，也有一部分土地屬于國家所有。農(nóng)民耕種自己的土地或者租地耕種，許多城鎮(zhèn)居民擁有自己的房地產(chǎn)，這已有2千多年的歷史。歷朝歷代都把土地的所有和使用視為公民的私權(quán)行為，朝廷或政府多采取放任態(tài)度。在非工業(yè)化國家中，財產(chǎn)主要表現(xiàn)為土地，由于土地向一小部分人手里集中，而另一部分人卻失去土地，于是加劇了貧富兩極分化，激化了社會矛盾，即擁有大量土地的地主階層與沒有或只擁有少量土地的農(nóng)民階層之間的矛盾。根據(jù)官方發(fā)表的資料，中華人民共和國成立之前，占農(nóng)村人口約10%左右的地主富農(nóng)占有70%以上的土地，而占農(nóng)村人口90%的貧農(nóng)和中農(nóng)僅占有30%的土地；地主富農(nóng)占有的土地當(dāng)中，自己經(jīng)營的面積一般不超過30%，其余的土地租給農(nóng)民耕種。[5]

　　中國民主革命先驅(qū)孫中山先生提出了“平均地權(quán)”、“地利共享”、“耕者有其田”的主張，并將土地改革作為其“三民主義”的最重要措施加以實施[6]。曾經(jīng)是“三民主義”的積極響應(yīng)者和支持者的中國共產(chǎn)黨，在奪權(quán)的過程中提出了更激進、更簡易、更受貧困農(nóng)民歡迎的“打土豪、分田地”的口號。在某種意義上講，中共正是通過“打土豪、分田地”的口號贏得了農(nóng)民的支持，從而推翻了國民黨的統(tǒng)治，在中國大陸奪取了政權(quán)，建立了中華人民共和國。失去中國大陸的國民黨退居臺灣后，真正實施了孫中山先生所倡議的土地改革和“平均地權(quán)”，使臺灣走上了一條新的道路。所謂的“耕者有其田”，即種田的人擁有自己的土地，其本質(zhì)是土地私有制；所謂的“打土豪、分田地”，把地主富農(nóng)的土地分給農(nóng)民，讓農(nóng)民擁有自己的土地，其本質(zhì)還是實行土地私有制。如果當(dāng)初共產(chǎn)黨提出的口號是“打土豪、共地產(chǎn)”，那么，中國的農(nóng)民還會支持共產(chǎn)黨嗎，共產(chǎn)黨還能奪取政權(quán)嗎？

　　自1921年到1947年，中共雖然提出了“打土豪、分田地”的口號，卻一直沒有提出系統(tǒng)性的關(guān)于土地制度和土地所有制的綱領(lǐng)性文件。直到1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山縣西柏坡村召開了全國土地會議，通過了“中國土地法大綱”[7]，才產(chǎn)生了中共第一個關(guān)于土地法的系統(tǒng)性和綱領(lǐng)性文件。“中國土地法大綱”的基礎(chǔ)是1945年5月4日劉少奇為中共中央起草的黨內(nèi)文件“關(guān)于土地問題的指導(dǎo)”。[8]“中國土地法大綱”提出，要廢除封建性及半封建性的土地制度，實行“耕者有其田”的土地制度，廢除一切鄉(xiāng)村中土地制度改革之前的債務(wù)；土地分配的辦法是：除大森林、大水利工程、大礦山、大牧場、大荒地及湖沼等歸政府管理外，鄉(xiāng)村中的一切土地和公地由鄉(xiāng)農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老少，統(tǒng)一平均分配，抽多補少，抽肥補瘦，使鄉(xiāng)村民眾獲得同等的土地并歸個人所有，政府發(fā)給土地所有證為產(chǎn)權(quán)憑據(jù)。“中國土地法大綱”所要建立的土地制度，顯然是以土地私有制為基礎(chǔ)的。

　　三、中國關(guān)于土地制度的法律法規(guī)(1949年-1981年)

　　1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議在北京召開，會議通過了“中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)”(簡稱“共同綱領(lǐng)”)。這個“共同綱領(lǐng)”可以說是中華人民共和國的臨時憲法。其中第3條規(guī)定：中華人民共和國有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn)，保護工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。第27條規(guī)定：土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實行耕者有其田。“共同綱領(lǐng)”在土地所有制問題上繼承了“中國土地法大綱”，即堅持土地私有制，未提到土地的國有化問題。

　　1953年1月13日，中共成立了“憲法起草委員會”，毛澤東任主任。1954年3月，該委員會全盤接受了中共中央提出的憲法草案，隨后在全國范圍內(nèi)組織了8千多代表，用兩個多月的時間討論并修改憲法草案。1954年6月14日，中央人民政府公布了修改后的憲法草案，供全國人民討論。兩個多月后，“憲法起草委員會”根據(jù)所提意見作了一些修改，此憲法草案在1954年9月9日的中央人民政府第34次會議上討論通過，交第一屆全國人大第一次會議討論批準。1954年9月20日，全國人大第一次會議通過了中華人民共和國的第一部憲法。該憲法第5條規(guī)定：中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種，國家所有制(即全民所有制)、合作社所有制(即勞動群眾集體所有制)、個體勞動者所有制、資本家所有制。其中的集體所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制，都屬于私有制。該憲法第6條至第11條對各種所有制形式做了一些具體限定。第6條規(guī)定，礦藏、水流、由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。憲法第8條規(guī)定，國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。憲法第10條規(guī)定，國家依照法律保護資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)。憲法第11條規(guī)定，國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。憲法第12條規(guī)定，國家依照法律保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。

　　應(yīng)該說，在土地所有權(quán)的問題上，1954年憲法保持了原有的土地所有權(quán)制度。在40年代末50年代初的土地改革運動中，盡管土改的手段是用暴力無償?shù)貜牡刂鳌⒏晦r(nóng)手中獲得土地所有權(quán)，違背了土地私有制的最基本原則，但農(nóng)民分得土地的私有權(quán)得到了確認；同時，該憲法維持城市里資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)，包括對土地和廠房的所有權(quán)。城市居民的房地產(chǎn)作為生活資料，也得到憲法的保護，并可以繼承、買賣。1954年憲法還在第13條里規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。

　　1954年憲法頒布之時，中共在農(nóng)村開始推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，這種旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的生產(chǎn)組織形式并未涉及農(nóng)民的土地私有權(quán)。在城市里，私人之間的房地產(chǎn)自由買賣相當(dāng)活躍。50年代初期和中期，一些文化名人為了在北京安家落戶購置了房地產(chǎn)，如吳祖光購買了一套四合院，價錢在1-2萬元之間。當(dāng)時的四合院包括土地和房屋建筑，這些私人財產(chǎn)受到1954年憲法的保護。

　　從1954年到1975年，中國經(jīng)歷了許多“運動”，其中不少“運動”是針對土地所有權(quán)的，如農(nóng)村合作化運動、公私合營運動、私房改造運動、人民公社運動等。在官方意識形態(tài)里，私有制、特別是土地私有制，就是社會主義革命的對象，但當(dāng)局并未在法律上更改關(guān)于基本土地制度的法律法規(guī)，所以，依據(jù)1954年憲法，中國仍然實行并保護土地私有制，盡管這20多年的政策往往是違反憲法條文的，無論冠以什么“革命”的名義。例如，城市的私有房地產(chǎn)中有一部分被迫交給國有房產(chǎn)部門去經(jīng)營，房產(chǎn)部門只把房租收入中的一部分付給原私有房的業(yè)主，“文革”后房產(chǎn)部門干脆停止支付房租，房主也不敢向房產(chǎn)部門索要房租，害怕因收房租而引來殺身之禍。

　　如果以為城市的土地所有權(quán)經(jīng)過所謂的“社會主義改造”就變成了國有，那么，一個不能回避的事實是，“社會主義改造”運動其實違反了1954年憲法，城市房地產(chǎn)業(yè)主的所有權(quán)被強制性地奪走，現(xiàn)在是應(yīng)該承認違憲的政策合法有效還是無效？進一步看，目前能夠找到的有關(guān)城市土地所有權(quán)“國有化”的文件是1956年1月18日中共中央轉(zhuǎn)批中央書記處第二辦公室“關(guān)于目前城市私有房基本情況及進行社會主義改造的意見”，該文件有以下建議∶“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法，一律收歸國有。”[9]若用這個文件作為城市土地已經(jīng)國有化的依據(jù)，就更沒有道理了。首先，這個文件只涉及城市空地和街道用地，并不包含建有房屋的土地；其次，這些空地和街道用地，也只有經(jīng)過“適當(dāng)”的辦法，比如購買，才能收歸國有，而當(dāng)年的政府分文未付；再次，這個文件不過是中共中央書記處第二辦公室的一個意見，并非中共的決定，不具法律效力；最后，這個意見本身也是違憲的。改革開放之后，當(dāng)局發(fā)還了“統(tǒng)戰(zhàn)對象”(如榮毅仁、王光英以及許多僑屬)的部分私有房地產(chǎn)，這一措施恰恰說明了所謂的“社會主義改造”和城市房地產(chǎn)權(quán)的改變是不適當(dāng)?shù)?。從法律觀點來看，既然，“統(tǒng)戰(zhàn)對象”的私人房地產(chǎn)可以歸還，那么所有其他人被強制沒收的私人房地產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)退還，因為中國并不存在專門針對“統(tǒng)戰(zhàn)對象”的法律優(yōu)惠。當(dāng)然，也可以說，在毛時代，特別是“無法無天”的“文革”時期，法律法規(guī)經(jīng)常被棄之不顧，所以憲法條文與政策及現(xiàn)實究竟是否沖突，無論是民眾還是執(zhí)政者，都無人在意了。

　　直到1975年1月17日，四屆全國人大第一次會議通過了第二部中華人民共和國憲法，這部“文革”后期通過的歷史上“最左”的憲法作了一系列新的規(guī)定。其第5條規(guī)定：中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制；國家允許非農(nóng)業(yè)的個體勞動者在城鎮(zhèn)街道組織、農(nóng)村人民公社的生產(chǎn)隊統(tǒng)一安排下，從事在法律許可范圍內(nèi)的，不剝削他人的個體勞動。同時，要引導(dǎo)他們逐步走上社會主義集體化的道路。與1954年憲法相比，1975年憲法認可的所有制形式只剩下3種，刪除了資本家所有制，但許可和容忍個體勞動者所有制。如上所述，無論是集體所有制，還是個體勞動者所有制，都屬于私有制。1975年憲法的第9條基本沿用了1954年憲法第11條的規(guī)定，只是將“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”一句中“合法收入”一詞改為“勞動收入”。

　　1975年憲法中涉及土地所有權(quán)的條款很少。其第6條規(guī)定：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。國家可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。第7條規(guī)定：農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟，一般實行三級所有、隊為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有。在保證人民公社集體經(jīng)濟的發(fā)展和占絕對優(yōu)勢的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)，牧區(qū)社員可以有少量的自留畜。第9條規(guī)定：國家實行“不勞動者不得食”、“各盡所能、按勞分配”的社會主義原則。國家保護公民的勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。1975年憲法的第6條繼承了1954年憲法第13條的內(nèi)容，將國有資源限定為礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他資源，事實上仍然承認非國有土地的普遍存在，規(guī)定國家只有通過征購、征用或收歸國有的程序，才能將非國有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲小?/p>

　　1954年憲法第13條與1975年憲法第6條的不同之處在于，前者關(guān)于土地征購、征用或收歸國有的規(guī)定是這樣限制的，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件”這么做，而后者略去了“國家為了公共利益的需要”這幾個字。在農(nóng)民的土地所有權(quán)問題上，1954年憲法的規(guī)定是，“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，而1975年憲法改為“集體所有制實行公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有；社員可以經(jīng)營少量的自留地”，對作為生活資料的土地如房基地等則沒有具體規(guī)定。需要指出的是，無論土地屬于哪一級集體所有，在所有權(quán)的本質(zhì)上它仍然屬于私有制，因為集體所有制是排除集體之外的第三者的。不過，經(jīng)歷了“文革”時期將近10年的“斗私批修”，當(dāng)時的中國民眾已經(jīng)沒人敢談土地集體所有制的非公有性質(zhì)了。1975年憲法雖然是“文革”的產(chǎn)物，但它并未用憲法條文承認從1954年到1975年間國家通過各種“運動”所獲得的土地為合法。根據(jù)中國此時的法律法規(guī)，無論是把農(nóng)村的私人土地所有權(quán)變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有權(quán)，還是把城市私人房地產(chǎn)業(yè)主的產(chǎn)權(quán)沒收，都不是正式的土地國有化。

　　“文革”之后，中國不得不再次修改憲法。1978年3月5日，第五屆全國人大第一次會議通過了中華人民共和國憲法的修改草案。1978年憲法的第5條與1975年憲法的同一條文相似，其規(guī)定是：中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)階段主要有兩種：公有制和集體所有制。個體勞動者所有仍在憲法的許可和容忍的范圍之內(nèi)。1978年憲法的第6條與1975年憲法的同一條文差不多，其規(guī)定是：礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。國家可以依照法律規(guī)定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有。1978年憲法的第7條修改為：農(nóng)村人民公社經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟，現(xiàn)在一般實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，而以生產(chǎn)隊為基本核算單位。生產(chǎn)大隊在條件成熟的時候，可以向大隊為基本核算單位過渡。在保證人民公社集體經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)，在牧區(qū)還可以有少量的自留畜。1978年憲法的第9條中的“勞動收入”又恢復(fù)了1954年憲法第11條所使用的“合法收入”。

　　顯然，1978年憲法同樣沒有關(guān)于土地國有化的任何規(guī)定，而土地私人所有(不管是實行以生產(chǎn)大隊為基本核算單位還是以生產(chǎn)隊為核算單位的農(nóng)民集體所有制)仍然在憲法的保護或容忍范圍內(nèi)。

　　四、1982年憲法：城市土地的無償國有化

　　1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過了新的中華人民共和國憲法。與1975年憲法和1978年憲法相比，1982年憲法被稱為是“改革”的憲法。其第10條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。中國政府通過修改1978年憲法，在1982年憲法中增加了關(guān)于城市土地屬于國有的規(guī)定，便不經(jīng)任何產(chǎn)權(quán)變更及認證手續(xù)，在成千上萬的土地所有者毫不知情的情況下，不費一分一毫地便占有了全部的城市私有土地，一夜間便實現(xiàn)了城市土地的國有化。這是一場“革命”，一場沒有硝煙、沒有炮聲、無聲無息的“革命”。如果說“打土豪、分田地”因其“平均地權(quán)”的目的還體現(xiàn)了某種社會價值，那么，1982年憲法在城市土地的無償國有化方面所規(guī)定的這場“革命”，其目的無非是壟斷并獨吞土地所有權(quán)的權(quán)益。當(dāng)時，“憲法修改委員會”對這條涉及全國城市居民私人房地產(chǎn)權(quán)的重大法律條文修改，未做任何解釋，更沒有向民眾說明，實現(xiàn)1982年憲法的后果將會是什么。直到最近幾年，城市房屋拆遷范圍越來越大，涉及的人數(shù)越來越多，在賠償問題上矛盾越來越尖銳，人們才發(fā)現(xiàn)，政府支付給他們的房產(chǎn)賠償額當(dāng)中并不包含地產(chǎn)賠償，因為他們的土地所有權(quán)已經(jīng)在1982年被無聲無息地剝奪了[10]。

　　1982年憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有”。這一文字簡單的規(guī)定留下了許多在法律上模糊不清的問題。

　　首先，什么是城市？該條文對“城市”沒有明確的定義，是按行政區(qū)劃還是按自然地理特征來界定？在北京這座城市里，最準確的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因為它保留了城墻。那些沒有城墻的城市，其邊界在哪里呢？四環(huán)路以外還是三環(huán)路以外？不管在地圖上怎么圈，不可否認的是，城市邊緣地帶有大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部，那里既有農(nóng)田，也有住宅樓，那么農(nóng)田是否也屬于狹義的“城市”呢？顯然，按自然地理特征來界定“城市”，并不具備法律上的可操作性。而按行政區(qū)劃來界定“城市”，則會造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如，北京市近郊區(qū)(比如海淀區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量農(nóng)用地，如果把這些地歸為國有，那么就違反了農(nóng)民土地的集體所有制。顯然，所謂“城市的土地”事實上就沒有明確的范圍界線，制定憲法的參與者或許不懂，或者就根本不想知道，他們不過是按照執(zhí)政黨的黨內(nèi)分工，完成撰寫、通過憲法條文的工作任務(wù)而已，并不必為憲法條文如何實施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文，居然就長期成為中國的“根本大法”的一個組成部分。

　　當(dāng)然，這里還可以有一個“合理化”的解釋：在憲法規(guī)定城市土地的國有性質(zhì)時，因為對“城市”未給定義，“城市”的土地也就沒有邊界，所謂的“國有”土地也就沒有邊界了；沒有邊界的定義，不是給了各級政府最大的權(quán)力和任意發(fā)揮的空間嗎？進一步看，雖然1982年憲法對“城市土地國有”的界定非常模糊，但可以作這樣的理解：在中國，除由法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的土地外，其它的土地均屬國家所有。80年代中期以來，城市房地產(chǎn)開發(fā)的過程證明，這種含糊不清的憲法規(guī)定，為官商勾結(jié)、混水摸魚的腐敗創(chuàng)造了條件。近年來，各級地方政府經(jīng)常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農(nóng)民的土地，由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了：只要推行“縣改市”，再以城市發(fā)展為理由，就可以堂而皇之地獲取農(nóng)村土地國有化的收益，以填充空虛的地方財政，因為，“城市化”就是城市行政區(qū)控制的土地面積不斷擴大，而農(nóng)村土地一旦歸入城市的范圍，也就自然而然地“國有化”了。如此，則“城市化”程度越高，土地國有化程度也越高，土地國有化過程中斂聚的財富也越多。也許這就是“與時俱進”吧。

　　其次，什么是“國家”？國家可以被理解為抽象的國家機器，它本身沒有行政層級的分類，不能指稱“市一級國家”或“縣一級國家”。然而，國有土地的產(chǎn)權(quán)變更收益卻必然落實到具體行政層級的政府財政部門，海淀區(qū)或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財政部全額支配。假如把國有理解為“全民所有”，那么問題就更多了，貴州是中國的一個省，但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎？

　　再次，誰是“國家”的具體代表者？政府當(dāng)然認為自己毫無疑問是“國家”的唯一代表者。但是，1982年憲法的第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。按照中共的意識形態(tài)，政府及其官員都是“人民的公仆”，是“為人民服務(wù)”的。當(dāng)“國家”把城市居民的私有地產(chǎn)無償國有化時，這不是“仆人”無償剝奪“主人”的財產(chǎn)嗎？1954年憲法的第11條規(guī)定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”以后的憲法都保留了這一規(guī)定。如果認為1982年憲法把城市居民的私有地產(chǎn)無償國有化，是一種合法的修憲行動，那么，這一行動本身就事實上否定了憲法關(guān)于“國家的一切權(quán)力屬于人民”和“國家保護公民的房屋和各種生活資料的所有權(quán)”基本條款內(nèi)容的真實性。從這個角度來看，關(guān)于“城市土地國有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內(nèi)容的實質(zhì)性沖突，至少反映出中國立法機構(gòu)的立法行為之草率隨意。

　　最后，實行城市土地的國有、剝奪公民的土地所有權(quán)，其行政手續(xù)何在？中國的幾部憲法都規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。顯然，將城市土地收歸國有，合憲的做法應(yīng)當(dāng)是事先規(guī)定了“條件”之后再具體辦理。然而，在1982年城市土地?zé)o償國有化的過程中，政府什么也沒做，甚至沒有向土地所有者發(fā)布任何公告，讓他們知道，所有的城市私人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書中的地產(chǎn)部分一夜間已全部失效。正因為如此，筆者將這一過程稱為無聲無息的“革命”，不僅僅是因為政府悄無聲息地奪走了幾千萬城市居民的私有地產(chǎn)，還因為這幾千萬失去財產(chǎn)的人竟然稀里糊涂地毫不知情?；蛟S，當(dāng)年中國的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中，對“改革”的中央充滿了信任和感激，沒有意識到自己一夜間突然失去的土地產(chǎn)權(quán)究竟所值幾何；等到今天，發(fā)現(xiàn)地方政府、許多官員和大批“地產(chǎn)大鱷”通過發(fā)城市的“土地財”而闊綽起來，一切都木已成舟了。

　　德國哲學(xué)大師康德曾指出：“財產(chǎn)所有權(quán)是個人自由不受強權(quán)限制的權(quán)利，是使人權(quán)受到保護的制憲第一要義。”1982年中國城市土地的無償國有化其實不僅違反了中華人民共和國憲法的諸多條款，而且其實施也違反了法制的基本原則，毫無疑問是錯誤的。但是，由于這一錯誤今天給既得利益集團帶來了巨大的好處，國人想糾正這個錯誤就極為艱難了。如果說，被剝奪的土地產(chǎn)權(quán)無法再歸還，那么至少我們可以弄清當(dāng)年失去土地產(chǎn)權(quán)的真相。