針對三次圈地高潮帶來的問題，圍繞著1986年出臺的土地管理法，一個嚴格的土地法制體系正在我國逐步形成。

　　第一部土地管理法出臺

　　1986年第一部土地管理法出臺，重點放在了嚴格保護耕地，并規(guī)定由直屬國務院領導的國家土地管理局統(tǒng)一管理全國城鄉(xiāng)土地，但沒有涉及土地使用制度改革的條款。

　　隨著各級土地管理部門相繼成立,以土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃、土地整理開發(fā)復墾和基本農(nóng)田保護工作為主要內(nèi)容，土地利用宏觀管理工作陸續(xù)起步，初步確立了由多部門分頭管理向全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制改革的方向。

　　土地管理法出臺的同時，國家土地管理局也于1986年成立，王先進出任局長。他向《瞭望》新聞周刊介紹說，當時最首要的任務是建立以劃定基本農(nóng)田保護區(qū)為主要內(nèi)容的耕地保護制度。三年后的1989年，這一制度在國家土地管理局和農(nóng)業(yè)部組織召開的全國第一次基本農(nóng)田保護工作會議上，得以正式確定，隨后通過《基本農(nóng)田保護條例》，上升為法律。

　　1988年，七屆人大一次會議通過《憲法》修正案，規(guī)定土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，標志著我國的根本大法肯定了土地所有權和使用權可以分離，土地使用權具有價值，可以入市流轉(zhuǎn)。

　　1990年，國務院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確國有土地使用權可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地使用權出讓可以采取協(xié)議、招標、拍賣方式。以行政法規(guī)的形式，確立了城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

　　與此同時，根據(jù)《土地管理法》和1986年中央7號文件提出的各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的要求，新成立的國家土地管理局著手籌備土地利用總體規(guī)劃的編制工作。

　　1993年2月，國務院批準了《1986-2000年全國土地利用總體規(guī)劃綱要(草案)》。這是我國第一部土地利用總體規(guī)劃。到1996年底，我國大部分省自治區(qū)直轄市完成了省級土地利用總體規(guī)劃的編制工作。新中國第一個土地利用總體規(guī)劃的實施，在協(xié)調(diào)各業(yè)用地、保護耕地、合理開發(fā)利用后備土地資源等方面起了重要作用。

　　但中國土地學會副理事長黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，“當時，規(guī)劃在實施中也存在一些不適應的地方，在很長一段時間，按需定供的規(guī)劃，執(zhí)行和監(jiān)督力量薄弱，沒有真正制止濫用土地的習慣。”

　　這期間，1995年實施了《城市房地產(chǎn)管理法》，在肯定土地使用權實行協(xié)議招標拍賣出讓制度的基礎上，進一步明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式。

　　11號文件對耕地的特殊保護

　　1997年，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，即著名的11號文件。這份文件決定對1991年以來的各類建設用地進行全面清查，力圖通過清查，摸清非農(nóng)業(yè)建設用地數(shù)量及利用情況，了解建設用地的潛力，為盤活存量、節(jié)地挖潛和加強土地宏觀調(diào)控提供依據(jù)，為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標服務。而另一個目的是，制止亂占耕地、違法批地、浪費土地和非法交易行為，依法加強建設用地管理，健全有關法規(guī)、規(guī)章，完善政策措施，規(guī)范建設用地管理和土地市場。

　　11號文件帶來了土地管理的大轉(zhuǎn)折，也為土地管理法的修改指明了方向，直接促成了1998年土地管理法的第一次修訂。

　　“這不是一般意義上的修改法律條文，而是更新土地管理制度。”黃小虎回憶，此次修訂，建立了占用耕地補償制度，實行了對耕地的特殊保護；建立了土地用途管制，促使土地使用者嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；改革了土地征用制度，土地征用審批權上收到中央和省級政府；建立了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，控制建設用地總量。

　　修改中，調(diào)整幅度最大的內(nèi)容是規(guī)劃，在全部法律的86項條款中，單獨列出土地利用總體規(guī)劃的有14條，規(guī)劃的編制實施以及法律地位都有了很大的進步。這也直接影響到了對《1986-2000年土地利用總體規(guī)劃》的修訂。

　　1997年國土資源部制定了《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，1999年該規(guī)劃經(jīng)國務院批準并實施。“規(guī)劃的實施，有效地促進了耕地保護，全國大部分地區(qū)基本農(nóng)田面積保持穩(wěn)定。同時有效控制了非農(nóng)建設占用耕地，促進了節(jié)約集約利用土地。”黃小虎說。

　　但具體執(zhí)行中，難度重新出現(xiàn)。一些地方在城鄉(xiāng)建設和經(jīng)濟發(fā)展的指導思想上與中央的要求還有一定的距離，影響了規(guī)劃的嚴格實施。黃小虎說，一些地方不依規(guī)劃辦事，存在違反規(guī)劃批地、用地的現(xiàn)象，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，影響了規(guī)劃的法律效力。

　　“盡管規(guī)劃本身很好，這些老毛病仍然難以根除。”在黃小虎看來，規(guī)劃“失控”僅僅是表象，“實質(zhì)是一些地方政府片面理解發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)涵，為追求政績，好大喜功，亂占濫用土地。”

　　這期間，在2001年，對土地資源市場配置制度的確立具有重要歷史意義的《國務院關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》出臺，提出各地要大力推行土地使用權招標、拍賣，第一次明確具體地提出了國有土地招標、拍賣出讓的范圍和界限，為商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地協(xié)議出讓亮起了紅燈，成為經(jīng)營性土地由非市場配置到市場配置的政策分水嶺。

　　節(jié)約集約用地的政策思路

　　到2003年初，隨著新一輪經(jīng)濟高速增長，繼上世紀80年代中期和90年代初期兩次土地征用高潮后，第三輪圈地風席卷全國，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)雨后春筍般崛起。從2003年開始，中央開始下大力氣整頓土地市場，下發(fā)的文件一個接一個。也正是在這一年，黨中央和國務院正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控。

　　2004年，國務院部署全面清理各類開發(fā)區(qū)，開展了為期一年半的土地市場治理整頓。在初步遏制了亂占濫用土地的勢頭之后，2004年出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(即國務院28號文)。為貫徹落實好這個文件，國務院同步召開全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議，溫家寶總理作了《深化土地管理制度改革，依法切實加強土地管理》的重要講話。

　　但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年未批先建占用耕地面積仍有近31萬畝,全國耕地凈減少達542.4萬畝，地方投資仍在違規(guī)擴張。不得已之下，中央出臺了更嚴格的土地管理政策。這就是2006年7月25日國務院常務會議審議并通過的《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》。

　　這個被稱為“31號文”的文件，強調(diào)綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段加強土地調(diào)控，特別是提出了8條具體、務實的土地調(diào)控政策，與以往政策相比，改革力度更大，內(nèi)容更具體務實，體現(xiàn)了黨中央、國務院對實行最嚴格土地管理制度的堅定決心。

　　“31號文”明確提出，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。把工業(yè)用地也納入招標拍賣掛牌出讓范圍，實行市場配置。

　　2007年物權法的實施，全面肯定了招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的市場化配置制度。從內(nèi)容上來看，物權法50%以上的內(nèi)容是規(guī)定不動產(chǎn)的，以土地為主的內(nèi)容幾乎達到60～70%。

　　目前，第三輪全國土地利用總體規(guī)劃(2006年～2020年)的修編正在進行中，為確保18億畝耕地的“紅線”，2006到2020年這15年的耕地減少量必須控制在3000萬畝以內(nèi)。這個數(shù)字僅相當于“十五”期間耕地減少量的1/3。

　　全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會主任胡存智表示，“各地如果有更高的發(fā)展需求只能通過集約用地解決，這是全國一盤棋的考慮。”也就是說，無論是現(xiàn)實還是未來的土地調(diào)控政策，解決尖銳的用地矛盾，節(jié)約集約已經(jīng)是惟一的選擇。

　　2008新年伊始，國務院發(fā)布了《關于促進節(jié)約集約用地的通知》。