2007年12月10日，中國監(jiān)察部、國土資源部聯(lián)合舉行了土地違法違規(guī)典型案件查處情況的新聞發(fā)布會，曝光了10起土地違法違規(guī)典型案件。案件顯示，非法批地、占地、租地行為已經(jīng)對中國耕地保護構(gòu)成的重大威脅。重拳出擊，嚴厲打擊和懲治土地違法違規(guī)行為，農(nóng)保田問題再次回到了萬眾矚目的風(fēng)口浪尖。

　　國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示，過去十年，中國耕地面積急劇銳減1.24億畝，人均耕地面積不到世界平均水平的一半，這引發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)人對糧食安全的高度警惕。國務(wù)院總理溫家寶在2007年“兩會”上指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條‘紅線’，以確保糧食安全。”

　　中國土地勘測規(guī)劃研究院副院長謝俊奇介紹：18億畝這個數(shù)字是經(jīng)過科學(xué)測算的。預(yù)計到2020年，中國人口有可能達到16億，綜合考慮我國的人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量，以及平均畝產(chǎn)等要素，18億畝是一個底線，絕不能突破。一旦失控，將威脅到國家的糧食安全，危及子孫后代。

　　2007年4月12日，中國國土資源部公布了2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告。報告顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末凈減少460.2萬畝，進一步逼近18億畝的紅線。在全國31個省(區(qū)、市)土地調(diào)查面積中，農(nóng)用地98.58億畝，占69.1%；建設(shè)用地4.85億畝，占3.4%；未利用地39.17億畝，占27.5%。

　　雖然2007年的耕地統(tǒng)計數(shù)據(jù)還沒有公布，但可以預(yù)見的是，在多重困難下，耕地進一步的銳減無可避免。站在2008之初，我們不禁要問：去年一年中，農(nóng)保田的現(xiàn)狀到底怎樣？未來幾年內(nèi)，18億畝的農(nóng)保田守得住嗎？怎么守？

　　生態(tài)退耕的再思考

　　專家指出，在影響耕地數(shù)量的建設(shè)占用、自然災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整四大因素中，退耕還林已經(jīng)成為影響耕地保護的最主要因素之一，即便是在退耕還林數(shù)大大減少的2006年，退耕還林減少耕地數(shù)量仍占到了全年耕地減少數(shù)量的一半。

　　面對空前艱巨的耕地保護任務(wù)，國土資源部規(guī)劃司負責人表示：“2007年以來，我們一直在退耕還林政策與18億畝農(nóng)保田紅線之間，努力創(chuàng)造著新的平衡。”事實情況是，直到2007年上半年，退耕政策的重新定位還沒有在上下形成廣泛共識。2007年“兩會”上，針對國家因糧食問題調(diào)整退耕還林的做法，有代表并不認同。他們認為退耕還林任務(wù)不但不能減少，還得加大點力度才行。一位西部省區(qū)代表說，近幾年在全國糧食單產(chǎn)下降、總產(chǎn)量下降15.9%的情況下，在退耕還林主戰(zhàn)場的西部地區(qū)糧食畝產(chǎn)卻有所上升，總產(chǎn)量僅下降6.3%，當?shù)匾恍┑胤竭€實現(xiàn)了減地不減收。“退耕還林，事實上改善了環(huán)境，增加了糧食的畝產(chǎn)量。”

　　國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲指出，退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整是去年一年中土地政策的重頭戲，單獨來看，生態(tài)退耕或者農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地，都有其合理性，在“退耕還林”成為耕地減少重要因素的當前，如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護、土地使用效率及農(nóng)保田政策之間的關(guān)系，有關(guān)部門一直進行著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮。“2007年，我們針對退耕還林、還草中，有多少耕地沒有必要退這一問題，進行了多次的調(diào)研，并取得了相當多的一手資料。”

　　劉文甲透露，目前權(quán)威部門的態(tài)度是：經(jīng)過“十五”期間大規(guī)模的退耕還林，在“十一五”期間，會保持平均每年幾百萬畝的退耕量，再之后，就不應(yīng)該有大規(guī)模退耕。更多的精力應(yīng)該投入到保證退耕的質(zhì)量，鞏固退耕的成果上去。因為近幾年退耕還林增加的3億多畝的林草植被，絕大多數(shù)仍是幼林、未成林，如果管護不好，存活率將難以保證。尤其是西北地區(qū)，自然條件差，干旱少雨，樹木一般難存活，當務(wù)之急是完善后期管護制度，建立長效機制。

　　農(nóng)保田，既要保量也要保質(zhì)

　　事實上，退耕與農(nóng)保田之爭最根本的問題，還是源于土地質(zhì)量、實際糧食產(chǎn)量的爭論。在保證農(nóng)保田數(shù)量的同時，質(zhì)量也是不可忽視的一個標準。

　　2007年的中央一號文件明確提出：要切實提高耕地質(zhì)量，強化和落實耕地保護責任制，合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，加大土地復(fù)墾、整理力度，加快實施沃土工程，積極支持高標準農(nóng)田建設(shè)。

　　但事實上，很多地方政府和個人往往在打農(nóng)保田質(zhì)量的“擦邊球”，用土地置換等手段，非法占用耕地，牟取利益。因為“量”是非常直觀的標準，但“質(zhì)”的高低卻很難衡量。

　　2007年1月28日，北京郊區(qū)一個名為白廟村的村莊爆出丑聞：千畝耕地在地方政府和不法商人的勾結(jié)下，被“置換”成別墅區(qū)。

　　從1992年開始，當?shù)卣懤m(xù)與村民協(xié)議換地，以土地置換的方式換走村民的耕地上千畝，并承諾在接壤的棗林村補償相應(yīng)面積的土地，并許諾1200余萬元的安置金。

　　十幾年過去了，白廟村的良田變成了商業(yè)住宅用地，在上面生長的將不再是莊稼，而是一排排的別墅。在這里興起的和安花園，計劃總投資1.25億美元，規(guī)劃占地850畝。擬建280棟高檔豪華別墅、27棟公寓。交易記錄顯示，其別墅最高價格為230萬元一套。房地產(chǎn)開發(fā)商和地方政府的腰包都滿了。

　　但當?shù)卮迕駞s并沒有看到1200余萬元的補償金，甚至棗林村的補償耕地都化為泡影—那個村根本沒那么多耕地，即便有，也十分貧瘠。

　　就這樣，千畝優(yōu)質(zhì)耕地生生變成了別墅和貧瘠地，耕地質(zhì)量迅速滑坡。

　　2007年以來，我國實行了最嚴格的耕地保護政策，如凍結(jié)審批、嚴查、垂直管理、建立土地督察制度等，并直接與來年農(nóng)保田審批的指標掛鉤。目的只有一個：保證耕地質(zhì)量。

　　四川國土資源局工作人員說：“這關(guān)系到下一年度計劃指標，地方自然不敢怠慢。”今后從嚴從緊控制征地規(guī)模的政策仍將強化，而實際用地超計劃的，有關(guān)部門在全額征收相關(guān)稅費和嚴肅查處的同時，還將扣減下一年度計劃指標。

　　“在保量的同時保質(zhì)。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云表示，要遏制非農(nóng)建設(shè)項目占用好地，把質(zhì)量高、區(qū)位好的中高產(chǎn)田重點保護好，并通過開展土地整理來提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量。

　　觀察記者得到的最新信息是，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作目前正在進行中，圍繞的重點同樣是集約用地，提高農(nóng)保田質(zhì)量。

　　建設(shè)用地，農(nóng)保田最大的天敵？

　　社會學(xué)家認為，農(nóng)保田質(zhì)量和數(shù)量一再受威脅，其內(nèi)部矛盾還是農(nóng)田低廉經(jīng)濟價值和建設(shè)用地高端經(jīng)濟價值之間的沖突。白廟村“耕地換別墅”只個一個個例，更多的耕地至今仍被某些人打著主意。稍有機會，便對農(nóng)保田大下黑手。湖里村借“災(zāi)后重建”之機，在農(nóng)保田上大建廠房就是一例。

　　2007年9月，溫州蒼南縣金鄉(xiāng)鎮(zhèn)湖里村一陳姓村民報料：村委會借“臺風(fēng)桑美過后重建家園”之名，非法買賣土地，村支部副書記帶頭侵占農(nóng)田私蓋廠房，在當?shù)禺a(chǎn)生惡劣的影響。

　　“我們村這兩年來出現(xiàn)很多違章廠房，廠房占用的大多是農(nóng)保地，這些土地都是經(jīng)村委會同意賣給外村人辦廠的。如果照此下去，我們真擔心村里的土地有朝一日會被賣光的。”

　　陳姓村民說，在湖里村黨支部副書記陳某家的大院子后，就有一幢陳某私建的廠房。村民們一直就這一事件向縣、市有關(guān)部門反映投訴，但迄今未見有關(guān)部門對此采取行動。

　　蒼南縣國土資源局一份調(diào)查報告，說出了一個驚人的事實：自從2006年遭遇“桑美”臺風(fēng)后，由于為了讓那些房屋倒塌的災(zāi)民和企業(yè)重建家園，所以當時普遍采取的是邊建邊批的辦法，借此機會，一些人趁機侵占土地違章建房。2006年2月，陳某未經(jīng)批準，擅自在金鄉(xiāng)鎮(zhèn)湖里村集體土地上動工興建，建成一幢一層磚混結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)車間及圍墻。其中陳某非法占用的集體土地面積為761平方米，其中基本農(nóng)田為367平方米。

　　經(jīng)濟分析人士指出，建設(shè)用地一再蠶食農(nóng)保田，其原因還是開發(fā)房產(chǎn)的利潤太大。近年來，中央政府為了穩(wěn)定房價，出拳越來越頻，力度越來越大。然而，房價依然高漲。而房子的供不應(yīng)求，主要是因為土地的供不應(yīng)求。

　　在土地供應(yīng)問題上，開發(fā)商與地方政府的說法迥異。開發(fā)商普遍反映拿地太難。目前事實是，很多中小開發(fā)商，因為無地開發(fā)已經(jīng)或正在倒閉。少量的開發(fā)用地，都被實力雄厚的大開發(fā)商不惜代價地收入囊中。而地方政府普遍認為，土地緊張是因為開發(fā)商大量囤積土地所致。雙方矛盾的根源只有一個—土地投放量。

　　從根本上講，這種局面在相當長的時期內(nèi)不太可能改變。不過，在目前這種體制下，政府仍然可以有所作為，關(guān)鍵在于它舍不舍得放棄土地帶來的豐厚收益。

　　地方政府責任的質(zhì)疑

　　土地違法案情復(fù)雜多樣，白廟村的“置換”也好，湖里村的“借東風(fēng)”也好，都有兩個共同特點：一是一些地方難以遏制的GDP沖動，一是某些官員個人的“財富意識”。地方政府在農(nóng)保田問題上責任是否到位，成了被廣泛質(zhì)疑的眾矢之的。

　　一些地方的GDP崇拜依然存在。這使得亂占濫用耕地、違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)、建設(shè)用地數(shù)量增長過快等問題不斷凸顯。地方政府應(yīng)當是保護耕地的第一責任人，但有的往往卻成為導(dǎo)致耕地銳減的“推手”。翻開2007年的報紙不難發(fā)現(xiàn)，許多地方仍在新建工業(yè)園區(qū)，動輒占地成百上千畝；不少政府機關(guān)新建的辦公樓前，都有大廣場；很多城市建了高爾夫球場，有的還不止一個……在違法用地的背后，許多都離不開地方政府的默許。

　　作為財富之母，土地具有巨大的誘惑力。誰擁有了土地使用權(quán)，誰就擁有巨大商機。土地價格上漲的利益誘惑，發(fā)酵了一些官員的“財富意識”和“權(quán)力尋租”。共同的“利益取向”使開發(fā)商與腐敗官員很容易走到一起，一方利用權(quán)力架空法律和政策，一方通過行賄換取土地使用權(quán)。在已經(jīng)查處的土地違法案件中，不少官員和公職人員，在房地產(chǎn)開發(fā)項目中扮演了“土地中介”的角色。

　　問題是，與土地違法案件的數(shù)量相比，受到問責和查處的依然是少數(shù)。2007年8月17日，著名學(xué)者、社會活動家朗咸平在博鰲房地產(chǎn)業(yè)論壇上發(fā)表演講，大聲疾呼：“地方政府非法的土地買賣再進行下去，社會矛盾將激化到不可收拾的程度。”

　　決非危言聳聽，如果我們不能從根本上抑制一些地方政府盲目發(fā)展經(jīng)濟的沖動，不能從土地管理和審批制度上堵塞土地“未批先用”的漏洞，不能切實貫徹土地保護領(lǐng)導(dǎo)責任制和問責制，違法占用耕地的事件還會不斷發(fā)生。

　　黨中央、國務(wù)院多次重申，實行最嚴格的耕地保護制度確保糧食生產(chǎn)安全，堅決制止一些地方亂批濫占耕地的現(xiàn)象，并及時采取了一系列宏觀調(diào)控措施。2007年上半年，國家土地總督辦發(fā)出通知指出，國家土地督察機構(gòu)的一項主要任務(wù)就是督促省級以及計劃單列市人民政府嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃，嚴格控制新增建設(shè)用地總量，特別是新增建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地總量。但事實上，一些地方的“圈地沖動”，以及耕地銳減的態(tài)勢，還是沒有得到根本遏制。

　　日益加強的土地調(diào)控，使土地管理部門的權(quán)力更大了，地位更高了，責任更重了。土地現(xiàn)在已經(jīng)公認為宏觀調(diào)控的重要手段，在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用日益凸現(xiàn)。地方政府招商，土地問題首當其沖；企業(yè)投資，少有不關(guān)心土地的。在整個過程中，地方政府起到什么樣的作用，至關(guān)重要。

　　“必須嚴格落實土地管理和耕地保護‘一把手’責任制。”國土資源部有關(guān)負責人表示，來年應(yīng)該繼續(xù)加大考核力度，按照《省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法》要求，繼續(xù)開展了對各省(區(qū)、市)當年耕地保護責任目標履行情況的檢查，把農(nóng)保田納入政績考核中去。

　　安徽國土資源局相關(guān)負責人表示，“違規(guī)者追究相關(guān)法律責任”是地方政府官員的最大威懾。“監(jiān)察部參與土地調(diào)控監(jiān)管很有效。”

　　谷賤傷農(nóng)，糧賤傷田

　　如此說來，責任都在地方政府？對地方政府制約政策跟進，農(nóng)保田問題就能得到很好的解決？那倒也未必，農(nóng)保田問題，還涉及到物價調(diào)控、糧價波動這些深層次原因的影響。

　　2007年12月20日，中國國家糧食局公布，今年中國的糧食生產(chǎn)繼續(xù)豐收，糧食總產(chǎn)量有望突破5億噸。這本是個可喜的消息，但農(nóng)民們卻高興不起來。豐收意味著糧價重新回落，同時農(nóng)用物資上漲，導(dǎo)致種糧效益低下。雙重擠壓嚴重影響了農(nóng)民的種糧積極性，耕地撂荒現(xiàn)象無可避免地出現(xiàn)。

　　事實上，面對CPI空前高漲的2007，再來說糧價問題有些不合時宜。但糧食價格的分歧依然很大—“糧價動，百價動”，作為基礎(chǔ)資源，糧食的價格決定了整個物價水平。低了，影響農(nóng)民耕地積極性；高了，引發(fā)通脹，反過來受傷害的還是農(nóng)民。

　　《中國糧食經(jīng)濟》撰文稱，在2007的糧食經(jīng)濟倍受挫折的時候，未來幾年內(nèi)，制定價格戰(zhàn)略，逐步實現(xiàn)糧食價格與價值的正常歸位至關(guān)重要。但要從根本上扭轉(zhuǎn)糧食生產(chǎn)比較效益偏低的局面，“尚需時日”。

　　分析人士認為，糧食生產(chǎn)效益好壞，糧價是核心。保障糧食生產(chǎn)者的基本利益，除了各級政府給予更多的補貼扶持外，逐年適度提高糧食銷售價格，是根本出路。有人擔心，我們糧價比國外高，會影響糧食進出口。確實，國內(nèi)糧價高，會拉動進口，阻礙出口。但就目前我國糧情而言，無論18億畝紅線保持如何，糧食的緊平衡狀態(tài)始終是難以改變的。如果通過糧價調(diào)節(jié)，能逐年適度進口一些糧食，反而有利于我國的糧食供求平衡。

　　至于出口，以結(jié)構(gòu)性適量調(diào)節(jié)輸出是可能的，要成為較大規(guī)模的糧食輸出國是不現(xiàn)實的。因而糧價適度提升，與合理利用國際糧食市場資源并不矛盾。

　　為此，有學(xué)者建議，政府應(yīng)根據(jù)未來經(jīng)濟發(fā)展、物價體系變動與人們消費水平提高等實際狀況，制定前瞻性的糧食價格戰(zhàn)略，在兼顧消費者與政府財政承受能力的同時，逐年提高糧食價格，通過價格調(diào)整，最大限度地提高種糧農(nóng)民經(jīng)濟收益，確保糧食生產(chǎn)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　關(guān)乎基本國策，關(guān)乎天下民生

　　作為我國的基本國策，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地。”已經(jīng)當口號喊了多年，但中國當代的土地問題，尤其是耕地銳減的形勢，似乎從來沒有像今天這樣嚴峻。

　　2007年兩會前夕，新華網(wǎng)組織了兩會熱點問題調(diào)查。“耕地保護”作為熱點之一，赫然在目。

　　在這個調(diào)查中，有關(guān)耕地保護的幾個提問很有意思。關(guān)于“如何遏止亂占耕地”一項，認為應(yīng)該盡快出臺“物權(quán)法”的占33.73%，各級政府要加大執(zhí)法力度的占44.15%，加強社會監(jiān)督的占22.13%。在“確保‘十一五’18億畝耕地指標不減少”一項，認為能保住18億畝的占4.49%，64.1%的人選擇了難度很大，31.34%認為很難說。在“查處違法”一項，認為目前的查處力度大，對查處結(jié)果表示滿意的僅為1.38%，96.5%認為遠遠不夠，要進一步從制度上解決；只有2.21%在“感覺離我很遠，不關(guān)心”一欄畫了鉤。

　　在醫(yī)療、教育、就業(yè)等一系列群眾極為關(guān)切的熱點問題上，耕地保護躋身其中，足見這一問題的重要性和社會的關(guān)注度。調(diào)查中設(shè)計的問題，具體、實在、尖銳，直指當前耕地保護的軟肋。究其原因，是因為農(nóng)保田問題與民生休戚相關(guān)，所以才會有90%多的網(wǎng)民認為離自己不遙遠。

　　連續(xù)多年GDP的高速增長，幾千萬畝耕地變成了工廠、道路、城市。當人們盡享20多年改革開放帶來的成果時也驚訝地發(fā)現(xiàn)，昔日魚米之鄉(xiāng)肥沃稻田，清澈見底的小溪，夜空中的明朗星斗，已成為兒時的記憶。社會經(jīng)濟的發(fā)展的同時，資源瓶頸矛盾日益突出，耕地保護受到空前重視。首先是黨和政府的堅強決心和對形勢的準確判斷。“十五”期間，社會經(jīng)濟文化全面發(fā)展，耕地保護和環(huán)境保護卻沒有完成預(yù)期目標，發(fā)人深省。顯然，到了采取措施改變增長方式粗放、資源利用不合理的時候了。“十一五”規(guī)劃綱要把18億畝耕地保有量作為約束性指標，并且分解到各省區(qū)市，納入地方的績效考核。這些措施肯定會大大加大我國耕地保護的力度。

　　隨著人口的不斷增加，我國人均耕地在未來相當長的時期內(nèi)還會進一步減少。所以，在未來的社會經(jīng)濟發(fā)展中，必須要采取世界上最嚴格的措施，對耕地進行特殊保護，穩(wěn)定農(nóng)保田面積，不斷提高農(nóng)保田質(zhì)量，否則別無出路，也沒有退路。