中國(guó)政府首次對(duì)土地儲(chǔ)備的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規(guī)范，有利于完善土地調(diào)控，約束政府“土地融資”

　　12月4日，旨在規(guī)范市、縣政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備行為的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(下稱《辦法》)全文公布。該《辦法》由國(guó)土資源部土地利用司主持起草，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行三部委聯(lián)合制定。

　　這是中國(guó)政府首次對(duì)市、縣政府儲(chǔ)備土地的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規(guī)范，對(duì)完善土地調(diào)控以及約束政府“土地融資”影響深遠(yuǎn)。

　　土地儲(chǔ)備制度得失

　　政府儲(chǔ)備土地源于1997年“杭州模式”。1997年8月，杭州市在全國(guó)最早成立了土地儲(chǔ)備中心，其初衷是依靠銀行貸款和財(cái)政撥款，收購(gòu)破產(chǎn)或效益不高的國(guó)有企業(yè)的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地。

　　此后，“杭州模式”被國(guó)土資源部總結(jié)推廣到全國(guó)，各地大小城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，收儲(chǔ)范圍隨之?dāng)U大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。

　　2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào))，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，政府儲(chǔ)備土地正式獲得中央認(rèn)可。

　　此后，市、縣政府紛紛加大了土地收儲(chǔ)力度，不再局限于城市存量土地，而且把征用農(nóng)民的集體土地也納入儲(chǔ)備范圍。新征農(nóng)村土地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲(chǔ)的主要來(lái)源，有的地方征用農(nóng)地占儲(chǔ)備土地的比例高達(dá)90%以上。

　　在各地的實(shí)踐中，土地儲(chǔ)備中心一般由市、縣政府財(cái)政注資啟動(dòng)，作為政府直屬的事業(yè)單位。其職能是：受政府委托從事土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓前的前期準(zhǔn)備工作，以及負(fù)責(zé)實(shí)施城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征用和國(guó)有存量土地的收購(gòu)、前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和出讓。

　　按照中國(guó)的政策，地方政府不能發(fā)行債券，也不能貸款。有了土地儲(chǔ)備中心，地方政府就可借此把土地“低進(jìn)高出”，或向銀行抵押貸款，獲取城市建設(shè)資金。實(shí)踐中，各地的土地儲(chǔ)備中心已成為土地經(jīng)營(yíng)的主體，成為政府“以地生財(cái)”的工具。

　　近年來(lái)，隨著城市化的加快，各地土地儲(chǔ)備中心承擔(dān)了大量土地融資和土地征用出讓業(yè)務(wù)。由于缺乏全國(guó)性規(guī)范，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)地位不明確，收儲(chǔ)行為失控，釀成諸多腐敗問(wèn)題。“土地財(cái)政”愈演愈烈，不僅嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地權(quán)利，而且醞釀巨大金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　抑制逐利動(dòng)機(jī)

　　基于以上問(wèn)題，國(guó)土資源部和財(cái)政部等一直在調(diào)研，希望以規(guī)范政府土地儲(chǔ)備為切入口，完善土地調(diào)控，約束地方政府“土地投機(jī)”，推動(dòng)土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。這正是此次《土地儲(chǔ)備管理辦法》要解決的核心問(wèn)題。

　　對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的地位，《辦法》第三條明確，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”。這意味著土地儲(chǔ)備中心在誕生十年后，正式有了獨(dú)立的法律地位。該《辦法》實(shí)施后，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位有了明確的說(shuō)法，將逐步統(tǒng)一。

　　對(duì)于土地儲(chǔ)備的目的和范圍，該《辦法》提出，土地儲(chǔ)備是為了“調(diào)控土地市場(chǎng)，推動(dòng)土地資源有效利用”；而在儲(chǔ)備范圍上，《辦法》明確要“優(yōu)先儲(chǔ)備閑置、空閑和低效利用的國(guó)有存量建設(shè)用地”，然后才是“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地”。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，這實(shí)際上排除了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接征用農(nóng)民集體土地的做法，今后政府儲(chǔ)備的土地只能是已經(jīng)依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地。這可能抑制地方政府以土地儲(chǔ)備為名低價(jià)征用農(nóng)民土地然后高價(jià)出讓的沖動(dòng)。

　　為了防止地方政府隨意擴(kuò)大土地儲(chǔ)備規(guī)模，該《辦法》還明確，“土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理”，政府相關(guān)部門必須編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國(guó)土資源管理部門備案。同時(shí)規(guī)定“各類財(cái)政性資金依法不得用于土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保”，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保”。

　　對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“土地融資”出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，該《辦法》加大了財(cái)政部門和金融管理部門的外部監(jiān)督。該《辦法》第二十五條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請(qǐng)貸款的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。”

　　與此同時(shí)，上述條款還增加了財(cái)政部門對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)”，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，應(yīng)持財(cái)政部門的貸款規(guī)模批準(zhǔn)文件及同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案等書(shū)面材料”。

　　今年2月底，財(cái)政部已先行出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》。

　　期待執(zhí)行效果

　　不過(guò)，由于該《辦法》存在諸多模糊之處，土地政策專家對(duì)其執(zhí)行效果依然抱有隱憂。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，在現(xiàn)有土地管理體制下，出臺(tái)該《辦法》還是很有必要，也是形勢(shì)所迫。但建立土地儲(chǔ)備制度的目的只能是規(guī)范土地供求，而不能立足于壟斷土地市場(chǎng)供應(yīng)；應(yīng)該立足于儲(chǔ)備城市存量建設(shè)用地，而不能以征購(gòu)農(nóng)地為主；應(yīng)該立足于調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)，而不是把土地儲(chǔ)備變成政府牟利的工具。

　　土地學(xué)者指出，由于上述辦法并未明確土地儲(chǔ)備違規(guī)行為的懲處細(xì)則，也沒(méi)有改變“土地財(cái)政”賴以生存的城鄉(xiāng)分割的土地制度；加上中央政府很難知悉數(shù)千個(gè)市縣政府的全部信息，該《辦法》在執(zhí)行中難免被地方政府“化解于無(wú)形”。因此，更進(jìn)一步的土地制度改革依然迫切。