在以土地為中國的工業(yè)化和城市化作出獨(dú)特貢獻(xiàn)之后，廣東城中村和城郊村的農(nóng)民又將以宅基地為這一進(jìn)程增添新的力量。贊成者認(rèn)為為農(nóng)宅“開權(quán)”將掀開土地改革新篇章，反對者則預(yù)言這將是一場災(zāi)難的開始

　　廣東一腳踏入土地制度變革的最后一塊禁區(qū)，這個(gè)省的農(nóng)民有望能買賣、抵押他們建在宅基地上的房子。

　　省國土資源廳制定的一份文件明確規(guī)定農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)，這份文件目前正在等待廣東省政府審批。

　　長達(dá)近半個(gè)世紀(jì)里，這種權(quán)利一直是中國農(nóng)民的奢望。1962年，土地收歸集體所有，農(nóng)民失去了其在建國前后土改時(shí)所獲得的土地所有權(quán)。即使1980年代推行承包制后，他們也只擁有一部分不完整的權(quán)利，可以使用土地并享受收益，卻無法處置———包括出租、出讓、抵押等。

　　多年以來，農(nóng)村集體土地要想流轉(zhuǎn)，惟一的合法路徑便是通過征地轉(zhuǎn)換為國有土地。直到2005年，廣東以省政府令的形式大膽允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，時(shí)稱“第四次土地革命”。

　　然而是次變革中，作為集體建設(shè)用地一部分的宅基地，依然被謹(jǐn)慎地限制在原有的框框內(nèi)，未有任何突破。

　　在中國現(xiàn)有土地制度框架漫長的變革歷史中，從深圳敲響市場化第一槌到1998年土地管理法修訂有關(guān)規(guī)定，國有土地實(shí)現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)歷時(shí)11年；從第一宗農(nóng)地出租到廣東省出臺有關(guān)政府令，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化交易歷時(shí)27年，才在廣東一省被地方性法規(guī)承認(rèn)；而現(xiàn)在，市場的熱力終于傳導(dǎo)到了宅基地這片凍土。

　　來自國家層面的變化也對宅基地解凍釋放出了積極信號：在本次全國兩會上，總理溫家寶表示，中國農(nóng)村宅基地的發(fā)展政策將向?qū)嵭?ldquo;控制增量、盤活存量”的路徑上轉(zhuǎn)移。“盤活存量”一詞足以激起無數(shù)想象。

　　而物權(quán)法草案終獲通過，其中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”修改為“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，則明顯為制度變革留出法律空間。

　　不過，農(nóng)宅入市上牽土地管理體制，下連養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，其間工程之浩大，細(xì)節(jié)之繁復(fù)，恐非一時(shí)半載所能完成。

　　宅基地：“沉睡的資本”

　　廣東的這次變革起源于去年國土廳對宅基地的一項(xiàng)調(diào)研。

　　一年之后，調(diào)研結(jié)果顯示，“農(nóng)村宅基地使用狀況中，一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象非常普遍”。在2月份的廣東省“兩會”上，國土廳廳長林浩坤描述說，在珠三角特別是農(nóng)村地區(qū)，一戶擁有六七塊宅基地的情況非常普遍。

　　按照法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能“一戶一宅”，具體面積則由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定標(biāo)準(zhǔn)。在廣州市，這一數(shù)字是40-80平米之間。

　　“宅基地的混亂狀況，既與村集體和政府部門違規(guī)有關(guān)，也有著復(fù)雜的制度原因。”廣東佛山市國土局一位人士說。

　　所謂“宅基地”，就是農(nóng)民用以建造住房的那部分土地，與農(nóng)用地一樣在建國初期屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，可以買賣、抵押，并被1954年憲法所承認(rèn)和保護(hù)。

　　在隨后的農(nóng)村社會主義改造和人民公社初期，農(nóng)用地屬于生產(chǎn)隊(duì)共有，但宅基地和房屋作為生活資料，仍然歸農(nóng)民所有。“三年大饑荒”中，宅基地及其周圍的自留地成為許多農(nóng)民的“保命田”。

　　1962年9月，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。

　　這是中國農(nóng)村土地集體所有的開端，也是宅基地產(chǎn)權(quán)模糊的肇始。

　　因?yàn)檫@一文件同時(shí)規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。土地和土地上的房屋分屬不同主體，引發(fā)了自此之后曠日持久的“地隨房走”與“房隨地走”之爭。

　　隨著此后實(shí)行農(nóng)村土地承包制，并不斷“硬化”農(nóng)民承包權(quán)，農(nóng)民對宅基地也同樣獲得一部分殘缺的權(quán)利———使用權(quán)。1982年修改憲法時(shí)，確認(rèn)了這種權(quán)利。進(jìn)入1990年代，農(nóng)民普遍拿到了土地管理部門下發(fā)的沒有使用期限的“宅基地證”，使用權(quán)進(jìn)一步得到保護(hù)。

　　因此，盡管法律依然沒有清晰界定，但在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中，宅基地被農(nóng)民視為家產(chǎn)，代代相傳。

　　日積月累，“一戶多宅”由此因制度之模糊而成為一種合理的結(jié)果，例如自己依法分得一處，再從父輩手中繼承一處。自然，有的村民利用各種門道審批到多處宅基地，在全國各地亦并不鮮見。

　　無論一戶人家有多少宅基地，在當(dāng)下的制度框架中，都不能轉(zhuǎn)讓(本村農(nóng)民之間的轉(zhuǎn)讓除外)和抵押。城鎮(zhèn)居民亦嚴(yán)禁購買宅基地。“全家進(jìn)了城，鄉(xiāng)下的房子卻不能賣，除非無償交回村里，”已在深圳買房安家多年的的士司機(jī)黃師傅說，“那就空著吧。”

　　城市化大潮中，這樣舉家進(jìn)城———尤其是小城鎮(zhèn)———的農(nóng)民不在少數(shù)，許多村子四處是空屋，成為“空心村”。

　　這種僵化的資產(chǎn)，被秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托稱為“沉睡的資本”。

　　在寸土寸金的珠三角，宅基地的沉睡既阻礙了土地的集約使用，又以城中村等形式影響了城市化進(jìn)程，并終于在房價(jià)一路高漲的背景下進(jìn)入了改革者的視野。

　　城中村：“不種地，種房子”

　　沉睡的其實(shí)只是制度，市場的魅力總是難以阻擋，宅基地早以各種方式加入了工業(yè)化和城市化的大合唱。

　　最先蘇醒的總是那些距離城市和市場最近的城中村、城郊村，而在宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高的更遠(yuǎn)處，即使廣東允許農(nóng)宅入市也不會帶來多大的改變———在前不久的全國“兩會”期間，身為廣東電白縣龍灣村支書的人大代表黃德明與記者談及此事，搖著頭說：“新農(nóng)村建設(shè)中我們蓋好了樓房還得求農(nóng)民搬進(jìn)來，沒人會賣宅基地，也賣不起價(jià)。”

　　在那些經(jīng)濟(jì)活躍的地方，宅基地私下流轉(zhuǎn)其實(shí)一直在隱蔽地活躍著。

　　據(jù)國土資源部國土勘測規(guī)劃院近年在北京郊區(qū)的調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部約有三分之一的宅基地存在“地下交易”。而中國土地學(xué)會的一項(xiàng)調(diào)查表明，浙江義烏1997年4月-2000年，發(fā)生了3223宗農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，其中三成左右賣給外村村民，也有一成半賣給城鎮(zhèn)居民。這些轉(zhuǎn)讓85%以上未辦任何手續(xù)。

　　隱蔽的交易充滿了風(fēng)險(xiǎn)和糾紛。一位基層國土部門工作人員告訴記者，許多麻煩“讓人頭疼”，有時(shí)賣方在城里生活困難，鬧回村里再要批地；有時(shí)勢力強(qiáng)大的村強(qiáng)行收回已被村民賣掉的宅基地，買方地財(cái)兩空。

　　這些麻煩讓人望而卻步，許多農(nóng)民轉(zhuǎn)而選擇出租，尤其是那些位于市中心的城中村村民。

　　高樓林立的鬧市中留下這些小塊小塊的城中村，是因?yàn)樵诟母镩_放后猛然加速的工業(yè)化與城市化中，他們的土地被大部分甚至全部征用，只剩下宅基地———征宅基地“非常麻煩”，廣州曾經(jīng)在珠江新城規(guī)劃中搬走了一個(gè)村子，歷時(shí)10年“至今也沒能太平”。

　　城中村在廣州老八區(qū)就有138個(gè)，石牌村就是其中之一。這個(gè)有七百多年歷史的老村子，被征完了所有土地。從1990年代中期開始，村民們競相在宅基地上玩魔術(shù)般蓋起出租屋。

　　0.6平方公里土地上，密密麻麻蓋了3656棟房子，樓與樓之間從二樓起就幾乎貼在一起。這些“貼面樓”、“接吻樓”，使得街道“暗無天日”。整個(gè)村子不余一點(diǎn)空地，最小的一塊宅基地只有8平方米，卻也蓋起了4層樓，并神奇地創(chuàng)造出42平米的建筑面積。

　　以石牌村為博士論文的中山大學(xué)公共管理學(xué)院博士后藍(lán)宇蘊(yùn)統(tǒng)計(jì)，這個(gè)村共有出租面積70萬平方米，以每平米租金10-15元計(jì)，每月為村民帶來近千萬元收入。

　　“我們早就不種地了，種房子。”在村里祠堂閑聊的村民們告訴記者。

　　與村民們獨(dú)自蓋樓出租不同的是，宅基地另一種大膽入市的方式是1990年代中期興起的集資房。

　　集資房通常由村集體和開發(fā)商共同在宅基地上開發(fā)，對外發(fā)售，發(fā)給業(yè)主宅基地證。由于集體土地不需繳納土地出讓金，這些看起來跟商品房并無二致的集資房價(jià)格卻便宜許多。

　　廣州著名的集資房龍怡苑，整個(gè)小區(qū)9棟21層的大樓位于城區(qū)主干道中山大道旁，只需2000多元／平方米，不到周圍商品房的一半，因而前兩期一千多套房子不到十天就被一搶而光。

　　不過這些房子許多都是違規(guī)建造，通常還伴隨著政府官員的腐敗。龍怡苑就在2005年遭到查處，被稱為“廣州集資房第一案”。但直到現(xiàn)在，記者看到，這個(gè)小區(qū)依然因交通便利而租客如云，私下流轉(zhuǎn)的也并不少——3000多元／平方米的房子，一室一廳能租1300元，怎能不對投資者充滿誘惑？

　　如果說違規(guī)建筑的集資房讓人擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)，而出租屋又讓許多買家看不上眼的話，那么時(shí)下在新農(nóng)村建設(shè)中各村流行的農(nóng)民公寓，則吸引了越來越多消費(fèi)者的注意，成為農(nóng)宅隱蔽入市的新寵。

　　這些新蓋的摩天大樓只供應(yīng)本村村民，通常符合規(guī)劃，管理良好。但有的村民不止一處住房，便私下出售。一位去年從村民手中購買了一套農(nóng)民公寓的人士告訴記者，“房子好，價(jià)格好，村民也講信用沒麻煩，比商品房強(qiáng)多了。”

　　誰的盛宴？

　　可以想見，一旦農(nóng)宅允許直接入市，在房價(jià)居高不下的背景下，這些房子就將如一大群困獸出籠，既沖擊房價(jià)，亦考驗(yàn)政府的管理能力。

　　盡管這些房屋面積并沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但僅僅集資房一項(xiàng)，廣州原八區(qū)還有900多萬平方米，是全市去年新增住宅面積的近兩倍。

　　許多人用“洪水猛獸”、“恐龍”等詞匯來形容這些房屋，中國黃河研究會理事武建東就是其中一個(gè)。他曾經(jīng)任職國務(wù)院房改辦，長期關(guān)注土地制度與房產(chǎn)市場。

　　在他看來，農(nóng)宅直接入市打破了土地制度城鄉(xiāng)二元分割的樊籬，“這種‘開權(quán)’之策是繼中央‘均田’、‘免賦’以后最為可行的革新政策，是較前兩者更大的農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，是聯(lián)通城市資本、金融資本與農(nóng)民資產(chǎn)的核心紐帶。”

　　一些人憧憬著廣東此舉將不僅平抑房價(jià)，而且開啟土地變革的新紀(jì)元；另一些人卻憂心忡忡地顧慮這將成為一場新災(zāi)難的開始———在去年對全國縣委書記和縣長的分批集體培訓(xùn)中，一位來自農(nóng)業(yè)部的授課者談起土地問題，憤怒地說，“現(xiàn)在居然還有人打起了宅基地的主意，不知要把這個(gè)社會搞成什么樣子！”

　　快速工業(yè)化與城市化已經(jīng)造就了幾千萬失地農(nóng)民，農(nóng)宅入市會不會催生出一大批失宅農(nóng)民？一旦農(nóng)民失去了賴以存身與養(yǎng)老的宅基地，會帶來怎樣的動蕩不安？

　　這正是過去國家嚴(yán)禁宅基地流轉(zhuǎn)的重要原因，也是反對流轉(zhuǎn)派的重要理由。在過去許多年里，呼吁放開流轉(zhuǎn)派與反對派論爭不斷，連國土部門自身也難以達(dá)成一致，記者就在一次飯桌上見證了兩位國土官員的一場辯論。

　　這場辯論的最后共識是，廣東的舉措主要影響的是那些“一戶多宅”的存量宅基地，多年經(jīng)驗(yàn)證明，只有一處宅基地的農(nóng)民不到萬不得已不會輕易變賣房子。

　　在他們看來，最關(guān)鍵的問題是堵住“一戶多宅”的不正當(dāng)來源。“如果給了市場化出路卻不堵住由行政權(quán)力把持的源頭，這次變革就會成為一場權(quán)力的盛宴。”

　　一位房地產(chǎn)商的行動恰恰印證了他們的擔(dān)憂。這位企業(yè)規(guī)模不大的地產(chǎn)商說，農(nóng)宅入市的消息最初給他的感覺是“狼來了”，日夜焦慮了好幾天后，他“恍然大悟，跑回順德老家的村子去看地”。

　　所幸的是廣東國土部門對此并非沒有準(zhǔn)備，他們已將清理出租房、集資房之類的既存問題作為流轉(zhuǎn)前期工作的重點(diǎn)。該草擬通知中特別規(guī)定，對于宅基地面積超過法定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民住宅或非法取得“一戶多宅”的，在對違法用地、違章建筑統(tǒng)一處罰后，才能給予辦理確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)。

　　至于宅基地轉(zhuǎn)讓之后的用途，則明文規(guī)定不能用作廠房和商業(yè)，連拆掉新建房屋都必須上報(bào)審批。

　　看起來，即使廣東這一文件得以通過，農(nóng)宅完全自由入市依然前路漫漫。