從1987年的第一拍到2013年的又一拍，已經(jīng)過去了26個年頭。這個實例，說明為什么中國經(jīng)歷了一代人的改革開放，還是沒有理由停下腳步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

時近2013年年末，深圳有一場土地拍賣，標(biāo)的物是位于鳳凰社區(qū)的一幅工業(yè)用地。

事情不大，意義不小。當(dāng)時我和兩位同學(xué)一起趕到鵬城現(xiàn)場觀摩，有點感受，寫在《城鄉(xiāng)中國》快收尾的部分里了。此前，我們費時一年對深圳土地問題的調(diào)查報告，在《國際經(jīng)濟評論》公開發(fā)表，后又在朗潤園每季度一期的“中國經(jīng)濟觀察”上發(fā)布，連同現(xiàn)場聽眾的問題與課題組的應(yīng)答，一起由南方周末摘要報道。南方周末報社還特派記者，對深圳“新土改”的最新進展，作追蹤報道。編輯囑我寫點配合的文字，那就再記幾筆余言吧。

不消說，單論土地制度變革，深圳這座改革之城就有著毋庸置疑的先鋒地位。

1987年12月1日，深圳敢為天下先，用公開拍賣之法向市場轉(zhuǎn)讓出一幅國有土地的使用權(quán)。要知道，那時我國所有法律，滿篇都是“土地不得買賣、租賃、出讓和轉(zhuǎn)讓”的字樣。是深圳先完成名滿神州的“天下第一拍”，幾十天之后，廣東省人大才于是年年底通過了首個地方性法規(guī)，確認(rèn)“城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”。來年元旦、春節(jié)過后，全國人大提出對中國改革開放具有深遠意義的“1988年憲法修正案”，分別承認(rèn)了“民營企業(yè)”和“土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”在中華人民共和國的合法地位。廣東的媒體后來評說，深圳的第一拍推動了憲法之修訂，這的確是史實?；仡^看，1980年代的改革按實踐需要出牌，需改政策就改政策、該修法就修法，劍及履及，氣勢如虹。

不過據(jù)當(dāng)事人的回憶，“第一拍”遇到的壓力遠比山大。“非法帽子”漫天飛，那是想跑也跑不掉的。更有人大罵“賣國”，原來首場土地拍賣會，有幾家外國公司也入圍參與競價爭地，看在“道義之師”的眼里，不是大逆不道又是什么？好在那時還有一把哲學(xué)之傘——“實踐是檢驗一切真理的標(biāo)準(zhǔn)”——多少幫忙擋了點風(fēng)雨。

從行政劃撥變成公開向市場轉(zhuǎn)讓土地，觸動的既得利益可是不小。實際上，深圳“第一拍”成功之后，還遭遇一場曠日持久、更為隱蔽的利益拉鋸戰(zhàn)。

有資料表明，從1987年到1999年，深圳市用拍賣和招標(biāo)方式出讓的土地面積是少數(shù)，“協(xié)議出讓”的土地面積是大頭。其間，土地拍賣在1995-1996年還一度被終止。1998年深圳僅有兩次招標(biāo)和兩次拍賣，所得地價不過占總的土地出讓收益的百分之幾而已。“率先突破”之城，土地市場化的步子照樣走得踉踉蹌蹌。

“協(xié)議出讓”讓權(quán)力部門和權(quán)力人物難以割舍，恰恰在于其中留有巨大的尋租空間。雖然利益的誘惑讓不少主管官員中箭落馬，但進一步厘清權(quán)力與土地的關(guān)系，卻像禁毒一般的不容易。記錄說，深圳雖然創(chuàng)下第一拍的業(yè)績，但在隨后擴大土地市場范圍方面卻沒有領(lǐng)先的作為。1999年，浙江率先在全省實行“經(jīng)營性用地一律招標(biāo)拍賣”，2001年獲國務(wù)院肯定，2002年國土部發(fā)令“叫停”全國經(jīng)營性土地的協(xié)議出讓。

另一個系統(tǒng)性的偏頗，是土地市場化被不恰當(dāng)?shù)鼐窒拊?ldquo;城鎮(zhèn)國有土地”的范疇之內(nèi)。本來，改革開放帶出來的民企、外資落地，遍布城鄉(xiāng)。包括深圳在內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)，港資臺資辦“三來一補”的工廠，既占城鎮(zhèn)國有土地，也占農(nóng)村集體土地。但是，在土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的合法化過程，卻偏向一頭，即只允許城鎮(zhèn)國有土地轉(zhuǎn)讓，卻禁止、限制農(nóng)村集體土地向市場的合法轉(zhuǎn)讓。

我在《城鄉(xiāng)中國》中對此做過梳理：1988的憲法修正案，正式表述是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這個表述當(dāng)然既涵蓋國有土地，也涵蓋農(nóng)民的集體土地，因為我國一共就存在兩種土地所有權(quán)。按照法律面前一律平等的法治原則，“同地同權(quán)”是題中應(yīng)有之義：國有土地可依法轉(zhuǎn)讓，集體土地也可依法轉(zhuǎn)讓。事實上，以上理解也得到1988年修訂的土地管理法的確認(rèn)。

再以后的進程就是一個分岔路口。1990年國家頒布“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”，但集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法，除廣東等地有過一些地方性法規(guī)之外，再也沒有全國性的法律法規(guī)。不但如此，1998年修訂的土地管理法還出現(xiàn)“農(nóng)村集體土地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)”這樣有違憲法的措辭。這不但與全國農(nóng)村大量建設(shè)用地已經(jīng)入市的現(xiàn)實脫節(jié)，還讓很大數(shù)量租用、購置農(nóng)民物業(yè)的城鄉(xiāng)人民——特別是大量進城農(nóng)民工——陷于“非法”或“得不到法律保護”的糟糕境地。就在這個過程之中，“政府一手征地、一手賣地”這樣一個畸形的土地模式成型，用我的話來說，那活活就是一個“半拉子工程”。

深圳又一次首當(dāng)其沖。一方面，這個靠近香港的新興城市面臨難得的歷史機遇，投資和移民大量涌入，正在創(chuàng)造自近代上海崛起后又一個城市化的奇跡。另外一方面，總共2000平方公里的市域，除去農(nóng)地、生態(tài)而外僅余的一半土地面積，大部分已被開發(fā)，城市進一步擴展的空間有限。更麻煩的地方，是上文提及的那個“半拉子土改工程”，城鄉(xiāng)土地關(guān)系剪不斷、理不清，糾纏到一起妨礙本來就很稀缺的土地資源的有效利用。在多種力量的作用下，2004年深圳決定在原來關(guān)內(nèi)“統(tǒng)征”(即把全部土地征用為國有土地)的基礎(chǔ)上，再在原關(guān)外地區(qū)實施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”(即把關(guān)外全體農(nóng)村集體居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，從而把集體土地也轉(zhuǎn)為國有土地)。此策廣遭抵制，刺激出一輪又一輪的“違建”高潮，也就是我們在調(diào)查中看到的原農(nóng)村集體“種房保地”。

印象最深的，是當(dāng)?shù)胤沤o我們看的一幅地圖。但見整個深圳除了羅湖等幾個老關(guān)內(nèi)特區(qū)之外，密密麻麻遍布著“歷史遺留的違建房屋”與“法外土地”。更具特點的，是這些房屋土地與合法的城鎮(zhèn)國有土地，犬牙交錯，混在一起?？鋸堃稽c說，不要說落下一個大型建設(shè)項目，就是一只腳踩進這張地圖，怕也有同時涉足合法非法地產(chǎn)之嫌。人家誠心相邀前往研究的，就是這樣一個一級難題?？扑苟ɡ砜刹皇怯脕碚f笑的，當(dāng)交易費用高過一定的水準(zhǔn)時，交易可能根本就不會發(fā)生！

答應(yīng)去，是不想錯過借此認(rèn)識轉(zhuǎn)型中國實際狀況的一次難得機會。但我們課題組的師生，上學(xué)的上學(xué)，教書的教書，哪里會有本事解決深圳人都一直沒有解決好的問題？明白了這點，我們從一開始就明確，放棄憑自己的一得之見“出招”的幼稚念頭，轉(zhuǎn)過去細(xì)看深圳當(dāng)?shù)氐膶嵺`，我們相信，解決大難題的辦法、元素和啟示，一定就在難題之中。這里需要的不是自以為是的“發(fā)明”，而是“發(fā)現(xiàn)”。

于是，前后一年時間尋尋覓覓，深圳管理關(guān)外房屋出租的做法，給我們一點啟發(fā)；處理居住在法外世界里商戶的經(jīng)驗，又給我們一點啟發(fā)；甚至如何在眾多“握手樓”群里開展消防工作的實際措施，也讓我們看到解決問題的希望。當(dāng)然，更集中的啟迪來自深圳自行探索出來的“城市更新”，那些“不講死理，轉(zhuǎn)過來‘講數(shù)’”的務(wù)實態(tài)度，著實令人欣賞。但凡記下來的，我們那些出版物里都記下了，感興趣的讀者或可拿去作為參考。

深圳終于發(fā)生了“又一拍”。這回拍出來的，名義上還是國有土地，只不過市場收益的30%，按約分給鳳凰社區(qū)的“原農(nóng)村集體繼成組織”。在這片土地上開放出來的物業(yè)，有20%也歸鳳凰社區(qū)擁有、收益。更了不起之處，是鳳凰社區(qū)原集體以拍地收益的現(xiàn)金，購入開發(fā)商公司的部分股權(quán)。交易推進中，政府也不吃虧，拍地收入的70%之外，還有來自這幅僵持多年、一直未曾好好利用的物業(yè)開發(fā)之后產(chǎn)生的稅收。最重要的是，“半拉子改革工程”有望進一步完工，潛在的社會緊張和沖突風(fēng)險有所平緩。從長遠看，“盡最大努力把多數(shù)人的經(jīng)濟活動納入合法的框架”，才是我們這個高速增長國家的長治久安之道。

從1987年的第一拍到2013年的又一拍，已經(jīng)過去了26個年頭。這個實例，說明為什么中國經(jīng)歷了一代人的改革開放，還是沒有理由停下腳步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

免責(zé)聲明：本文內(nèi)容與數(shù)據(jù)由觀點根據(jù)公開信息整理，不構(gòu)成投資建議，使用前請核實。