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　　以上措施起到了一定的效果，最顯著的表現(xiàn)就是社會底層的居住條件得到了提升，貧民窟的蔓延受到了控制，但不足之處也相當明顯。

　?。?）貧民窟現(xiàn)象不是一個簡單的住房問題，而是城市化進程中集合多種矛盾的綜合性社會問題，因此單純從改善居住條件入手無法根除貧民窟。英國政府投資興建的大量公共房屋使工人的住房條件明顯提升，但造成工人住區(qū)在空間上與中上階層住區(qū)隔離，住宅質量和居住環(huán)境也比中產階級差很多，因而有人認為這些住宅“僅僅是改善了貧民窟”●[5]。

　　（2）雖然政府通過立法控制貧民窟的蔓延，但執(zhí)法不嚴使相關法令如同虛設。“背靠背房屋”在英國部分地方的建設一直持續(xù)到19世紀末期，直至1920年，英國利茲的“背靠背房屋”還占全部住宅的71%。

　?。?）部分立法和建設忽視社會問題、違背市場規(guī)律，適得其反。英國對住房衛(wèi)生和空間間隔的立法提高了住房建設投資，造成房租上漲，無法支付較高房租的貧困人口被迫遷至其他貧民窟，反而增大了其他貧民窟的人口壓力。

　　（4）公共住房租金相對較高，只能分流貧民窟中經濟狀況較好的人群，對多數(shù)低收入流動人口缺乏實質的意義。

　　此外，學術界對城市空間的認識也間接推動了對貧民窟的清除。美國在1893年以芝加哥舉辦世博會為契機，發(fā)起了以唯美主義為特征的城市美化運動，試圖通過創(chuàng)造一種城市物質空間的形象和秩序來創(chuàng)造或改進社會秩序，恢復城市中由于工業(yè)化而失去的視覺美與和諧生活。城市美化運動因其出發(fā)點不是解決社會問題而很快勢微。

　　三　我國的城中村問題

　　1 城中村現(xiàn)象的產生

　　國外沒有城中村是因為“城中村是我國城市化進程中的一種特殊的地域現(xiàn)象，是在特定的經濟、社會、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產物”●[11]。一般認為城中村現(xiàn)象在我國產生的特定背景有：①快速城市化過程中城市的迅速發(fā)展與擴張；②制度障礙與管理缺位；③外來人口的涌入及其居住選擇；④農民素質和利益驅動。其中，制度障礙，亦即“城鄉(xiāng)二元管理體制”或“城鄉(xiāng)二元體制”是城中村問題形成的根源性背景●[4]。

　　結合上述特定背景，以珠三角為例分析國內城中村產生的過程大致為：20世紀90年代，各城市采用“只占地，不管人”的城市化政策，即在征用城郊鄉(xiāng)村集體土地時，沒有通過人口城市化把村民吸納進城市，而是留下一定比例的集體土地供其發(fā)展第二、三產業(yè)自謀出路。在這種制度下，村民延續(xù)農民身份和農村管理體制，成為被城區(qū)包圍的“失地農民”，大量城中村藉此產生。在城鄉(xiāng)二元體制制約下，城市的管理政策與規(guī)劃標準無法在城中村貫徹，加之監(jiān)督制度和法規(guī)不完善，致使城中村的建設管理出現(xiàn)真空。與此同時，以進城農民為主的大量流動人口涌入珠三角，造成對廉價住房的廣泛需求。為獲取更多的租金收入，城中村村民對集體土地進行了無規(guī)劃、超負荷的無序開發(fā)，并且蔚然成風，臟亂差成為城中村的典型特征。2000年前后，珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

　　由于城中村數(shù)量多，且改造所需資金極為巨大，例如改造廣州138個城中村的保守估計是2 000億元，因而給城市全方位地帶來了空間問題、經濟問題和社會問題，成為當代中國“都市病”的病癥之一。與廣州形成反差的是，上海浦東在建設之初一步到位地實現(xiàn)了土地國有化和人口城市化，因此浦東沒有城中村問題。實際上在城中村剛剛進入學術研究視野不久的1996年，國內第一篇以城中村改造為主題發(fā)表的論文已經對城鄉(xiāng)二元體制下的城中村發(fā)展趨勢做了準確的判斷●[12]，10年前的預測成為今天的嚴峻現(xiàn)實，這值得我們深刻反思。

　　2 城中村改造的措施

　　當前，國內城中村改造的主要措施有三：①政府直接投資改造城中村，例如被稱為“紹興模式”的紹興市越城區(qū)投資30億元改造了41個城中村，拆遷舊房建筑面積約235萬m●2，建設安置房建筑面積為250萬m●2，改善了5萬農民的居住環(huán)境●[13]；②通過市場運作，借助房地產項目改造城中村，這種做法以珠海“開發(fā)商主導型”的改造模式最為典型，即政府劃出地塊，根據(jù)城市總體規(guī)劃，由開發(fā)商進行投資策劃，獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等，在整個改造過程中政府不直接投入任何資金，而是通過減免地價等市場運作方式促進開發(fā)商的積極性；③通過城中村人口城市化、村集體經濟股份化、變革村民身份與經濟方式間接推動城中村改造——在認識到城鄉(xiāng)二元體制的弊端后，不少城市近年來紛紛實行以戶籍變革、集體土地轉國有為核心的多種措施，把城中村納入城市一元管理體制，深圳甚至推行全面城市化，把市域內的全部戶籍人口在2004年轉變?yōu)槌鞘芯用?，這種舉措切斷了城中村產生的根源，使城中村現(xiàn)象避免進一步惡化成為可能。

　　深圳學者李津逵認為：“研究城市的主導學科，昨天是建筑學，今天是經濟學，明天是社會學。”●①這句話對城市研究的方向作出了精辟地總結與預測，也概括了城市研究的三種實踐傾向。城中村改造作為城市研究的一部分，也大致體現(xiàn)了這三種不同的實踐傾向：①建筑與空間主導的傾向：側重于從空間的角度改造城中村，是最為普遍的傾向，早期的城中村改造實踐尤其如此，當前的城中村改造也多少都帶有這種傾向；②經濟與產業(yè)主導的傾向：從促進城市經濟與產業(yè)發(fā)展的角度權衡城中村改造，而不是單純考慮空間環(huán)境，這種傾向以珠海模式為代表，不少城市都采用了與珠海相似的改造模式，例如2005年有“中國第一爆”之稱的深圳漁農村改造采用的政府調控與市場運作相結合的“政府主導型”模式，其與珠海模式的主要區(qū)別是在改造初期由政府出資建設市政公用設施或為公共事業(yè)做出一部分賠償，其實質仍是房地產開發(fā)；③社會因素主導的傾向：從社會整體的角度全面分析城中村對城市的影響，以社會和諧為目標，這種傾向在目前主要是一種趨勢，實踐尚不充分，值得指出，廣州等個別城市采取“村集體主導”的改造模式，以政府支持下的村民自改為主，拒絕地產商參與以避免商業(yè)操作引發(fā)更多的社會問題——廣州的城中村改造的進展雖然緩慢，但“無為”的背后有著社會尺度的考量。

　　與19世紀西方貧民窟的清除措施相比，國內城中村改造的措施比較單一：①立法欠缺，目前國內尚無專門針對城中村的立法，在具體實踐中以珠三角為代表的不少城市過于強調“一村一策”，缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)范；②雖然政府直接投資改造城中村的案例屢見不鮮，但很多城市公共住房建設不足，例如1992～2005年深圳共建了58 600套經濟適用房，但在深圳目前的住房體系中，公共住房只占4.5%，而這個比例在新加坡是80%，在毗鄰的香港也達 40%；③社會團體的參與和合作欠缺，目前參與城中村改造的社會團體主要是地產公司和村集體股份公司，幾乎沒有非盈利發(fā)展商和非政府組織的參與。