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　　英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府干預(yù)住房市場(chǎng)的國(guó)家。從1890年至今，它保障的目標(biāo)群由中低收入階層逐漸轉(zhuǎn)向低收入階層。英國(guó)100多年的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需要直接介入居民住房問(wèn)題，并作為公共住房的供應(yīng)商

　　英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府干預(yù)住房市場(chǎng)的國(guó)家。有趣的是，這個(gè)以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鼻祖亞當(dāng)·斯密而聞名的國(guó)家，卻在中低收入階層住房保障問(wèn)題上，政府卻大量干預(yù)市場(chǎng)。同美國(guó)和歐洲大陸的其他國(guó)家相比，英國(guó)的住房系統(tǒng)是以“雙高”———高自有住房比率和高公共住房比率———而著稱(chēng)。目前，它的自有住房家庭的比率達(dá)到70%，與美國(guó)的這一比率不相上下。而它的公共住房系統(tǒng)，盡管經(jīng)歷了1980年代以來(lái)的私有化浪潮的沖擊，仍然服務(wù)于500萬(wàn)個(gè)家庭，占全國(guó)住房總量的四分之一。

　　公共住房的發(fā)展

　　早在19世紀(jì)末，作為工業(yè)革命發(fā)展的伴隨物，工薪階層的住房呈現(xiàn)出集體化管理的形式。英國(guó)政府著手建立公共住房系統(tǒng)。1890年，英國(guó)政府通過(guò)立法，要求地方政府為工薪階層建造經(jīng)濟(jì)適用房。1896年，倫敦縣政府在倫敦近郊劃地15英畝，建造了第一個(gè)供5700人居住的住宅區(qū)。到一戰(zhàn)時(shí)，全國(guó)已建成大約2.4萬(wàn)個(gè)公共住宅單位。

　　戰(zhàn)后的住房短缺和私人房屋租金的飆升引發(fā)的社會(huì)動(dòng)亂，促使英國(guó)政府實(shí)行租金管制和資助地方政府大規(guī)模地?cái)U(kuò)張公共住宅建設(shè)。到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，公共住宅已迅速增加到200萬(wàn)個(gè)單位，占全國(guó)住宅總量的10%。二戰(zhàn)后到1970年代的30年是英國(guó)公共住宅發(fā)展的高峰時(shí)期，地方政府又增建了400萬(wàn)個(gè)住宅單位。到1979年，公共住宅已達(dá)到近650萬(wàn)個(gè)單位，占全國(guó)住房總量的三分之一。政府用于房屋建設(shè)的開(kāi)支達(dá)到52億英鎊，占政府開(kāi)支約8%。

　　公共住房的私有化

　　進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)下的政府改變了長(zhǎng)期奉行的住房福利政策，推行公共住房私有化，目的是提高中產(chǎn)階級(jí)的自有房的比重，縮減公共住房開(kāi)支。從1981年到2001年，政府出售了近190萬(wàn)個(gè)單位，自有住房家庭的比重從56%上升到近70%。與此同時(shí)，政府縮減住房建設(shè)開(kāi)支，地方政府的建房從20世紀(jì)70年代的每年10萬(wàn)個(gè)單位下降到80年代中期的不足3萬(wàn)個(gè)單位，到了90年代中期幾乎為零。

　　公房私有化進(jìn)程中起關(guān)鍵作用的是1980年通過(guò)的《住房法》。其中，最重要的條款是“購(gòu)買(mǎi)權(quán)”，即凡是公共住宅的租戶(hù)，在住滿(mǎn)兩年以后就有權(quán)折價(jià)購(gòu)買(mǎi)其所住的公屋。優(yōu)惠價(jià)起點(diǎn)為房屋市價(jià)的30%，折價(jià)的幅度依居住的期限而定。居住期越長(zhǎng)，折價(jià)越多，直至到房?jī)r(jià)70%的上限。

　　公共住房的前景

　　1.公共住房的比重趨于下降。雖然上個(gè)世紀(jì)80年代的大規(guī)模的住房私有化浪潮已過(guò)，但由于政府削減新建住宅的資金和舊房維修基金，使公共住宅的建設(shè)處于停滯狀態(tài)。與此同時(shí)，政府有意識(shí)地扶植非營(yíng)利組織的住房協(xié)會(huì)，強(qiáng)調(diào)由它提供低成本的社會(huì)住房，取代地方政府的住宅所有權(quán)和管理權(quán)。特別是1988年的《住房法》，允許租戶(hù)通過(guò)自愿投票，將其居住的公房整體轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會(huì)。這使住房協(xié)會(huì)在公共住宅私有化的過(guò)程中得到很大的發(fā)展，僅英格蘭就有2000多家住房協(xié)會(huì)。政府在分類(lèi)上將公共住宅和住房協(xié)會(huì)擁有的住宅歸在一起，統(tǒng)稱(chēng)為社會(huì)住房。目前，全國(guó)共有社會(huì)住房520萬(wàn)個(gè)單位，其中地方政府的公房占三分之二，其余三分之一歸住房協(xié)會(huì)所有。

　　2.住房資金渠道多樣。地方政府的公共住房建設(shè)資金來(lái)自于中央政府。在英格蘭，地方政府每年編制住房計(jì)劃。在蘇格蘭，地方政府每四年編制一次“住房投資項(xiàng)目”。住房計(jì)劃通常包括兩個(gè)部分：地方政府解決住房問(wèn)題的戰(zhàn)略；列舉住房需求、狀況和投資項(xiàng)目的各種細(xì)節(jié)。從技術(shù)上講這些住房計(jì)劃是地方政府向中央提出的投標(biāo)書(shū)。中央政府通過(guò)對(duì)計(jì)劃書(shū)下達(dá)指導(dǎo)原則，并用這些原則來(lái)評(píng)估和篩選地方政府提交的項(xiàng)目。在目前政府公共住房建設(shè)資金緊縮下，這些計(jì)劃是有效地控制住房資金的工具。相比之下，住房協(xié)會(huì)更多地利用房屋抵押在私人資本市場(chǎng)上借入資金。這在一定程度上緩解了政府投入的不足，但也提高了借入成本。

　　3.住房補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向“人頭”為主。在英國(guó)，住房建設(shè)資金和住房補(bǔ)貼來(lái)自?xún)蓚€(gè)不同的政府部門(mén)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定住房補(bǔ)貼政策，地方政府的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)審核和執(zhí)行。住房補(bǔ)貼的基本原則是，租戶(hù)在支付房租后的收入不應(yīng)低于社會(huì)補(bǔ)助收入的水平。因此，住房補(bǔ)貼支出完全取決于住房需求，沒(méi)有預(yù)算限額。任何人，只要其收入低于政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，支付較高的租金和符合條件，都可申請(qǐng)住房補(bǔ)貼。對(duì)于那些完全依賴(lài)于社會(huì)補(bǔ)助或收入不超過(guò)社會(huì)補(bǔ)助水平的窮人，他們的房貼等于支付的租金。對(duì)于那些收入相對(duì)較高的租戶(hù)，他們的房貼可以簡(jiǎn)單地表示為：住房補(bǔ)貼＝政府核定的房租-0.65(租戶(hù)收入-社會(huì)補(bǔ)助收入)

　　顯然，政府在削減住房建設(shè)資金的同時(shí)，并不能控制對(duì)低收入家庭的住房補(bǔ)貼。近年來(lái)隨著房租不斷上漲，英國(guó)政府的住房補(bǔ)貼也水漲船高，在西方國(guó)家中首屈一指。2003年，它的住房補(bǔ)貼支出為126億英鎊，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1.2%。同時(shí)，優(yōu)惠的住房福利也降低了低收入家庭就業(yè)的積極性。英國(guó)政府?dāng)M從2008年起實(shí)行新的房貼政策，將補(bǔ)貼與當(dāng)?shù)氐钠骄孔馑綊煦^，希望能節(jié)約開(kāi)支。

　　4.公共住房的功能轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘褪杖爰彝閷?duì)象的社會(huì)保障。促成這一轉(zhuǎn)變的力量來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面。一方面是在私有化的過(guò)程中，那些地區(qū)好，質(zhì)量高的住宅首先被私有化，而剩下的公房大多處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，居住條件差，住房質(zhì)量低，環(huán)境惡劣，使社會(huì)住房趨于窮人化。另一方面，中央政府削減對(duì)地方政府的補(bǔ)貼，迫使它們大幅度提高租金。高租金并沒(méi)有對(duì)依賴(lài)政府補(bǔ)貼度日的窮人帶來(lái)影響，卻加重了高收入租戶(hù)的負(fù)擔(dān)，促使他們放棄租房，選擇購(gòu)買(mǎi)公房。這也加速了公房向低收入階層的過(guò)渡。目前，公房的住戶(hù)是以低收入家庭為主，有一半的住戶(hù)是沒(méi)有工作的窮人和老弱病殘。租戶(hù)平均收入僅為那些購(gòu)買(mǎi)公房家庭收入的四分之一。

　　為了鼓勵(lì)窮人實(shí)現(xiàn)自有住房的夢(mèng)想，而又可以留在原來(lái)的社區(qū)，英國(guó)政府于2006年4月推出一種被稱(chēng)為“購(gòu)買(mǎi)社會(huì)住房”的計(jì)劃。這是為那些沒(méi)有資格參與或沒(méi)有能力行使“購(gòu)買(mǎi)權(quán)”條款的住戶(hù)而設(shè)計(jì)。按照這一方案，購(gòu)房者會(huì)得到一種類(lèi)似于“購(gòu)買(mǎi)權(quán)”條款的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買(mǎi)他們租屋的部分所有權(quán)。租戶(hù)可最低購(gòu)買(mǎi)住房25%的所有權(quán)，其余部分的所有權(quán)仍歸業(yè)主所有，但需要支付2.75%-3%的費(fèi)用。等收入增加后，他們?cè)儋?gòu)買(mǎi)整套住房的所有權(quán)。

　　英國(guó)100多年的經(jīng)驗(yàn)表明，政府需要直接介入居民住房問(wèn)題，并作為公共住房的供應(yīng)商。它保障的目標(biāo)群由中低收入階層逐漸轉(zhuǎn)向低收入階層，值得我們借鑒。目前，我國(guó)低收入居民的住房問(wèn)題正成為日益突出的社會(huì)問(wèn)題。政府在人力、物力和財(cái)力制約的條件下，鎖定低收入家庭為住房保障系統(tǒng)的對(duì)象。在推動(dòng)商品化住房的同時(shí)，政府要擔(dān)當(dāng)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的主體，與私人建筑商結(jié)成合作伙伴確保其政策的實(shí)施。